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Grandi novità nella gestione dei rifiuti urbani

di Laura Andreazzoli, Ambiente Italia – Enzo Favoino, Scuola Agraria del Parco di Monza – Attilio Tornavacca,  Ente di Studio per la Pianificazione Ecosostenibile dei Rifiuti ESPER

Con un lieve ritardo rispetto alla tempistica prevista nel Pacchetto Economia Circolare, anche l’Italia ha finalmente recepito le Direttive Europee 2018/851 e 2018/852, parte del pacchetto europeo sulla economia circolare, nel proprio ordinamento, con l’emanazione del D.Lgs 116/2020, diventato vigente lo scorso 26 settembre.

Il nuovo regime di responsabilità estesa del produttore
Una delle novità più interessanti riguarda la riscrittura dell’articolo 178-bis relativo alla disciplina della responsabilità estesa del produttore: con successivi decreti attuativi dovranno essere disciplinati i regimi di responsabilità estesa del produttore che dovranno contenere misure finalizzate a ridurre l’impatto ambientale e la produzione dei rifiuti per tipologia di prodotto, attuando i principi dell’economia circolare: incoraggiando, ad esempio, la produzione e la commercializzazione, fin dall’inizio della filiera, di prodotti e componenti degli stessi, progettati per consentire un uso multiplo, “il riuso”.
Durevoli, facilmente riparabili, aggiornabili, non soggetti a obsolescenza programmata e scomponibili, in modo che a fine vita possano essere facilmente riciclati per tornare a essere nuova materia da reimmettere nel sistema. Il nuovo articolo 178-ter definisce nel dettaglio i contenuti minimi che i regimi dovranno avere, sia per quanto riguarda gli obiettivi, che dovranno essere in linea con il decreto medesimo, sia per quanto riguarda gli strumenti finanziari necessari per perseguirli: i produttori, per adempiere ai propri obblighi derivanti dalla responsabilità estesa, dovranno versare un contributo finanziario che, a differenza di quanto accaduto sinora, sia adeguatamente calibrato in modo da coprire al 100% sia i costi della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti derivanti dai prodotti, sia i costi della selezione e del trattamento al netto dei ricavi derivanti dalla vendita dei rifiuti e/o delle materie prime seconde derivanti, nonché i costi di adeguate campagne di comunicazione necessarie per perseguire gli obiettivi di riciclo previsti.
Tale quota può essere ridotta all’80 percento a condizione che la restante parte sia sostenuta da produttori originali di rifiuti o distributori. Il rispetto delle prescrizioni contenute nei decreti sarà in capo al MATTM, che innanzi tutto dovrà istituire un registro nazionale dei produttori e definire la tipologia e la modalità di trasmissione dei dati necessari per monitorare il perseguimento degli obiettivi: ciascun produttore, in forma singola o associata, dovrà fornire i dati relativi all’immesso sul mercato nazionale dei propri prodotti e le azioni messe in atto per raggiungere gli obiettivi di recupero e riciclo previsti, comprese quelli relativi alla prevenzione. Pertanto, a differenza di quanto accade oggi, i soggetti responsabili della gestione dei rifiuti (Comuni e Autorità di ambito) dovranno ricevere dai produttori (in forma singola o associata, ovvero dai Consorzi di filiera) un contributo che copra completamente i costi derivanti dall’attuazione delle raccolte differenziate.
In merito alla mancata copertura (in Italia, come in vari altri Paesi Membri della UE) per intero, dei costi di raccolta e trattamento degli imballaggi immessi al consumo, condizione che non era prevista nella precedente Direttiva.
La memoria depositata alla VIII commissione della Camera dei deputati da parte di ARERA in occasione dell’audizione del 24 luglio1 aveva infatti evidenziato che “i livelli di copertura dei costi sostenuti dai Comuni per la raccolta differenziata risultano essere molto bassi (con riferimento agli imballaggi il dato emerso sarebbe pari a circa il 20%)” confermando i risultati dell’indagine IC49 dell’Antitrust illustrati dal segretario generale dell’Antitrust, l’Avv. Filippo Arena, durante la trasmissione Report dello 16 giugno 20192. Tali dati coincidono pienamente con quanto documentato nel giugno 2013 dall’Associazione Comuni Virtuosi3 con il supporto tecnico di ESPER nello specifico dossier che, entrando nel merito dei conti del settore, indicava le modifiche necessarie per garantire ai Comuni le risorse economiche di cui necessitano per garantire i servizi di raccolta di imballaggi e rifiuti e per raggiungere gli obiettivi del 50% di avvio a riciclo al 2020.
La questione su cui porre attualmente l’attenzione è che questa positiva novità legislativa non si traduca, in concreto, in meccanismi di totale rimborso dei costi di raccolta differenziata che prevedano però come precondizione per il rimborso l’obbligo, per Comuni e Autorità di Ambito, di raggiungere valori di qualità dei materiali raccolti in modo differenziato, teoricamente possibili, ma tecnicamente non effettivamente perseguibili nemmeno dagli enti locali e dai gestori più virtuosi ed efficienti.

I nuovi obiettivi di preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti urbani
La norma (art. 181), inoltre, va a incrementare gli obiettivi di preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti urbani (nella nuova accezione spiegata in seguito), imponendo il perseguimento di riutilizzo e riciclo di almeno il 55 per cento in peso dei rifiuti entro il 2025, 60 per cento entro il 2030 e 65 per cento entro il 2035, e definendo, nel nuovo articolo 205bis, le modalità di calcolo del tasso di riciclo. Viene così specificato, ad esempio, che la quantità di rifiuto urbano organico in ingresso all’impianto aerobico o anaerobico può essere considerata come quantità riciclata (al netto comunque degli scarti di processo, la nuova condizione introdotta dalla nuova Direttiva Quadro e dalle Decisioni conseguenti da parte della Commissione Europea), soltanto se l’output dell’impianto è costituito da compost o digestato utilizzabili a fini agronomici, oppure che i metalli recuperati post incenerimento, possano essere inclusi nel calcolo dell’indicatore se conformi alla qualità prevista dalla specifica norma. Andranno inoltre sottratti dal calcolo gli scarti delle altre attività di selezione, quali, tipicamente, le piattaforme di selezione della plastica che generano quantità non trascurabili di scarto a fine linea. In questo modo si sposta l’attenzione dal tasso di raccolta differenziata (RD/RUTot), così come lo abbiamo conosciuto finora, al tasso di riciclo, ovvero non più sulla quantità di rifiuto raccolta in maniera differenziata, indipendentemente dalla qualità stesso, bensì sulla qualità del rifiuto raccolto. Questa modifica è essenziale in un’ottica di sviluppo dell’economia circolare: una raccolta differenziata di qualità consente infatti di limitare gli scarti e aumentare di conseguenza i tassi di recupero e di riciclo.

Nuove norme relative ai Centri di raccolta e ai Centri del riuso
Ulteriori elementi di novità del D.lgs 116/2020 sono le modifiche al decreto del Ministro dell’ambiente 8 aprile 2008 e s.m.i. dal titolo “Disciplina dei centri di raccolta dei rifiuti urbani raccolti in modo differenziato” che determinano delle ricadute significative sia in materia tariffaria sia, più in generale, sulla progettazione e l’implementazione di sistemi di misurazione e tariffazione puntuale dei rifiuti prodotti dalle utenze domestiche e non domestiche, consentendo, ad esempio, di poter conferire e stoccare i rifiuti indifferenziati e le terre di spazzamento presso i CCR. L’art. 181, comma 6 introduce una ulteriore importante novità relativa ai Centri del riuso e di preparazione per il riutilizzo, semplificandone la realizzazione, consentendo in particolare ai Comuni o alle Autorità d’Ambito, di individuare, anche all’interno dei Centri di Raccolta, aree per il deposito preliminare di rifiuti destinati alla preparazione per il riutilizzo e alla raccolta di beni riutilizzabili (quindi non necessariamente all’esterno dei CCR).

Novità relative ai rifiuti speciali assimilati agli urbani
In nuovo decreto va anche a modificare e chiarire (come illustrato più in dettaglio in un altro articolo di questo stesso numero) la questione riguardante i rifiuti speciali assimilati agli urbani, stabilendo che sono rifiuti urbani sia tutti i rifiuti domestici, sia quelli provenienti da altre fonti ma simili per composizione e natura ai rifiuti domestici, quindi, ad esempio, gli imballaggi in plastica, ma anche i toner (l’elenco completo dei rifiuti è nell’allegato L-quater) prodotti da un negozio di abbigliamento diventano a tutti gli effetti rifiuti di tipo urbano e concorrono alla stima del tasso di riciclo. L’elenco delle attività produttrici di rifiuti urbani è definito nell’allegato L-quinques e si sovrappone quasi totalmente a quello del DPR 158/99, eccetto la ex categoria 20 “attività industriali con capannoni di produzione” adesso escluse dalla produzione di rifiuti urbani. Tutti i Comuni dovranno pertanto stralciare dai propri Regolamenti Comunali gli articoli relativi ai criteri di assimilazione, in quanto tali criteri sono resi oggettivi e univoci a livello nazionale. Considerando che l’art. 198, comma 2-bis, stabilisce che le utenze non domestiche possono conferire al di fuori del servizio pubblico i propri rifiuti urbani si può ben comprendere che questa modifica della normativa potrebbe tradursi in un aggravio dei costi a carico delle utenze domestiche. Risulta infatti facile immaginare che i costi del servizio di igiene urbana, in caso di diminuzione delle utenze non domestiche afferenti al servizio pubblico, diminuiranno in modo limitato, tuttavia andranno ripartiti su una platea di soggetti meno ampia. Ovviamente il fenomeno tendenzialmente sarà più marcato nei territori a forte assimilazione, come ad esempio la Toscana e l’Emilia-Romagna. Va comunque rilevato che, a oggi, la riforma della disciplina sull’assimilazione introdotta dal D.lgs 116/2020 non appare ancora completa poiché occorrerà infatti intervenire anche sulle riduzioni previste dal comma 649 della legge 147/2013, il quale prevede che il Comune, nel proprio regolamento, deve disciplinare la riduzione della quota variabile della Tari proporzionalmente alla quantità di rifiuti speciali assimilati che il produttore dimostri di aver avviato al “riciclo”. Per altro si evidenzia che, mentre il comma 649 della legge 147/2013 parla di “avvio al riciclo”, il Testo Unico Ambientale come modificato dal D.lgs 116/2020 parla di “’avvio al recupero” (cfr. nuovo comma 2.bis dell’art. 198).
Si segnala, inoltre, che nella nuova definizione di rifiuto urbano rientrano anche (ed in piena coerenza con il dettato delle Direttive UE) quelli derivanti dalla manutenzione del verde pubblico, in conflitto, quindi, con la delibera ARERA 443/2019/R/rif secondo la quale sono da considerarsi, invece, esterni al perimetro di affidamento del servizio di igiene urbana.

Novità relative all’impiantistica di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani
L’ultimo aspetto su cui si ritiene importante porre l’attenzione riguarda l’impiantistica di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani. Il D.lgs 116/2020 mira infatti a individuare una soluzione per quanto riguarda le pesanti carenze presenti soprattutto in certe aree del Paese, imponendo al MATTM la redazione, entro 18 mesi, del “Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti” che non solo definirà macro-obiettivi, linee strategiche e criteri a cui le Regioni dovranno obbligatoriamente attenersi nella redazione della propria pianificazione, ma anche la definizione di macro-aree, definite di concerto con le Regioni stesse, per la localizzazione degli impianti di recupero, con una attenzione particolare ai flussi di rifiuti funzionali e strategici per l’economia circolare, determinando, di fatto, una parziale esautorazione degli Enti Locali, e anche delle Regioni, che potranno intervenire solo in merito alla possibile localizzazione degli impianti e non sulla scelta della potenzialità e tipologia degli impianti, individuati dal governo nazionale. A questo proposito giova ricordare che l’art. 35 del cd. decreto sblocca Italia (decretolegge 12 settembre 2014, convertito con legge 11 novembre 2014 n. 164) dettando «misure urgenti per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani…», prescriveva anch’esso che venisse programmata e imposta dal governo nazionale (con contestuale adeguamento degli impianti esistenti) una rete di impianti con recupero energetico (cd. Inceneritori) per coprire tutto il fabbisogno nazionale stabilendo inoltre che «tali impianti di termotrattamento costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale ai fini della tutela della salute e dell’ambiente» e che «i termini previsti per l’espletamento delle procedure di espropriazione per pubblica utilità, di valutazione di impatto ambientale e di autorizzazione integrata ambientale degli impianti di cui al comma 1, sono ridotti alla metà. Se tali procedimenti sono in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono ridotti della metà i termini residui» (comma 8) mentre il comma 9 prevedeva l’applicazione del potere sostitutivo in caso di mancato rispetto dei termini fissati per la verifica degli impianti e l’adeguamento delle autorizzazioni, nonché dei nuovi termini abbreviati delle procedure autorizzative. Tale precedente strategia di programmazione e imposizione di scelte impiantistiche a livello nazionale a cui le Regioni dovrebbero attenersi nella redazione della propria pianificazione è già stata pesantemente censurata lo scorso 8 maggio 2019 dalla Corte europea di Giustizia che ha ribadito che gli stati membri non possono eludere la necessaria Valutazione Ambientale Strategica (VAS) degli effetti dei Piani e Programmi nonché la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) dei progetti esecutivi degli impianti di trattamento da attuarsi prima della loro costruzione (o dell’ampliamento di quelli esistenti). La questione non è marginale, in quanto una VAS presuppone una adeguata analisi delle opzioni alternative, il che supererebbe di fatto l’errore concettuale fondamentale sotteso al cd. “Sblocca Italia”, ossia avere istituito impropriamente una equivalenza “trattamento del RUR = incenerimento”.
La Corte europea, nel suo pronunciamento, che svuota di fatto gli effetti dello “Sblocca Italia”, ha evidenziato che la VAS è obbligatoria ogni volta che un piano o un programma può avere effetti significativi sull’ambiente negli Stati membri “in quanto garantisce che gli effetti dell’attuazione dei piani e dei programmi in questione siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione” ed è necessaria anche “allo scopo di contribuire ad una maggiore trasparenza dell’iter decisionale nonché allo scopo di garantire la completezza e l’affidabilità delle informazioni su cui poggia la valutazione”. E pertanto, in questi casi “occorre stabilire che le autorità responsabili per l’ambiente ed il pubblico siano consultate durante la valutazione dei piani e dei programmi e che vengano fissate scadenze adeguate per consentire un lasso di tempo sufficiente per le consultazioni, compresa la formulazione di pareri”. La sentenza della Corte di Giustizia europea interveniva anche sulla scelta del decreto cd. Sblocca Italia di realizzare una rete di inceneritori evidenziando che “si dovrebbe ricorrere all’incenerimento dei rifiuti solo in ultima istanza, quando non è più possibile avvalersi delle tecniche di recupero o di riciclaggio”. Fortunatamente l’attuale Ministro dell’Ambiente ha spesso ribadito che l’attuale contratto di governo prevede in sintesi che: “Una corretta e virtuosa applicazione dell’economia circolare, in linea con la gerarchia europea nella gestione dei rifiuti, comporta una forte riduzione del rifiuto prodotto, una crescente percentuale di prodotto riciclato e contestualmente una drastica riduzione della quota di rifiuti smaltiti in discarica ed incenerimento, fino ad arrivare al graduale superamento di questi impianti, adottando metodi tecnologicamente avanzati ed alternativi”.
Ma cosa potrebbe accadere se le nuove “misure urgenti per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani” venissero utilizzate in futuro da un nuovo governo con un diverso orientamento strategico?

[1] Fonte https://www.arera.it/it/news/190724imballaggi.htm
[2] Fonte https://www.raiplay.it/video/2019/06/Ci-siamo-imballati—16062019-bb628921-f923-410c-b490-ca68f25a0490.html
[3] Fonte https://comunivirtuosi.org/wp-content/uploads/2015/04/acv_dossier_anci_conai_30_giu_013-.pdf

Rifiuti urbani, rapporto dell’Università Bicocca: ‘In Italia pochi impianti e distribuiti male’

Il Centro di economia e regolazione dei servizi, dell’industria e del settore pubblico (Cesisp) dell’Università Milano-Bicocca ha pubblicato un rapporto sulla gestione dei rifiuti urbani in Italia in merito agli aspetti giuridico-amministrativi connessi al tema della dotazione impiantistica: inceneritori, tmb, impianti di compostaggio. Un documento che espone dati e risultati relativi da una parte alla capacità di trattamento dei rifiuti a livello regionale e dall’altra all’attività di programmazione nazionale e regionale. Il tutto alla luce quattro decreti legislativi del “pacchetto economia circolare” approvati lo scorso 7 agosto dal Consiglio dei ministri, con cui vengono modificate e aggiornate la Direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti e la Direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e rifiuti da imballaggio.
 
Ebbene le conclusioni del paper del Cesisp (che riportiamo per intero sotto) confermano che, al netto di una situazione molto eterogenea tra le diverse aree del paese, l’Italia dal punto di vista impiantistico è decisamente carente e gli impianti esistenti sono mal distribuiti sul territorio. In alcuni territori c’è una sovracapacità, in altri un’assenza totale o quasi.


Ecco il testo: 
Nella nostra valutazione siamo partiti dalle evidenze statistiche, pubblicamente disponibili, che fotografano un Paese con performance estremamente eterogenee lungo il territorio nazionale in relazione alla gestione dei rifiuti urbani
Rispetto ai nuovi obiettivi ambientali stabiliti nel nuovo pacchetto di Economia Circolare al 2035 – 65% di raccolta differenziata e 10% di conferimento in discarica – la situazione regionale italiana presenta un forte circular divide con regioni settentrionali che hanno già raggiunto gli obiettivi comunitari e regioni meridionali che presentano gravi ritardi.
Il Paese dovrà presentare nei prossimi mesi una pianificazione strategica sia nazionale (PNGR) che regionale (PRGR) per identificare le linee di azione finalizzate al raggiungimento degli obiettivi europei. Accanto al rafforzamento della raccolta differenziata gli obiettivi di Economia Circolare rappresentano una sfida importante anche in termini tecnologici e impiantistici relativi alla capacità di trattamento e smaltimento dei rifiuti.
Il nostro contributo ha provato a sviluppare in modo semplificato una prima valutazione del fabbisogno impiantistico necessario per raggiungere gli obiettivi europei che abbiamo definito circular capacity. Sul piano metodologico, le valutazioni condotte hanno voluto portare all’attenzione anche alcune considerazioni sul piano dell’efficienza economica con riferimento al principio di autosufficienza e prossimità (ex art. 182-bis Codice dell’Ambiente) adottato dal nostro legislatore con riferimento alla gestione dei rifiuti urbani.
Abbiamo quindi stimato la circular capacity con due modalità: 
1) forte, considerando l’adeguatezza impiantistica dei diversi territori in una logica di totale autosufficienza regionale; 
2) debole, stimando l’adeguatezza secondo una logica di benchmark con le regioni più virtuose.
Nelle nostre valutazioni di merito economico è emerso quanto segue:
1) l’adozione di un concetto di circular capacity in senso stretto, nella programmazione della gestione nazionale e regionale dei rifiuti, rischia di generare delle forti diseconomie di scala nello sviluppo di nuovi impianti. In molti casi potrebbero emergere degli stranded cost paradossalmente nelle regioni attualmente più virtuose;
2) l’adozione di un concetto di circular capacity in senso esteso, nella programmazione della gestione nazionale e regionale dei rifiuti, consentirebbe di ottimizzare le economie di scala nello sviluppo dei nuovi impianti che potrebbero essere gestiti in modo più efficiente su macroaree regionali.
La nostra proposta di stima di circular capacity in senso esteso ottenuta su base comparativa consente di traguardare gli obiettivi comunitari al 2035 (65% differenziata, 10% discarica) e promuovere la convergenza di tutte le regioni italiane a quelle più virtuose (performance: 69,93% raccolta differenziata, 6,57% conferimento in discarica) attraverso una programmazione che stimi un incremento potenziale della capacità di trattamento FORSU di circa 1 Mln/Tonnellate e della capacità di termovalorizzazione di circa 2,7 Mln/Tonnellate. 
Congiuntamente all’incremento della raccolta differenziata, abbiamo stimato un eccesso di capacità installata in impianti di TMB per quasi 5 milioni di tonnellate qualora si riducesse di 4,5 milioni di tonnellate il conferimento dei rifiuti urbani in discarica (condizione che dalle nostre analisi si verificherebbe se le regioni operassero sulla frontiera di efficienza pari al 6,57% come i best performer).
Sulla base di queste prime evidenze, tuttavia, si rende necessario considerare sul piano economico un necessario trade-off tra i principi generali per la gestione in prossimità dei rifiuti urbani e quelli di efficienza economica rispetto alla dimensione impiantistica. 
Con particolare riferimento ad alcune tipologie di impianti (ad esempio i termovalorizzatori) il perimetro di prossimità previsto dall’articolo 182-bis potrebbe essere adeguato ad un perimetro di riferimento a livello di macroarea regionale al fine di garantire maggiori benefici di economie di scala connesse alla dimensione degli impianti. 
Naturalmente i benefici dovranno essere considerati al netto delle esternalità ambientali connesse alla movimentazione dei rifiuti stessi su distanze maggiori di quelle che si avrebbero con l’adozione di un principio di stretta prossimità.